En nuestra Comunidad Autónoma no existía, hasta el momento de la aprobación de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, una normativa específica que desarrollara esta materia. Lo que sí había era normas sectoriales que contenían obligaciones concretas por parte de determinados sujetos. Cabe citar la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia; la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; el Estatuto Regional de la Actividad Política, aprobado por Ley 5/1994, de 8 de enero; el Decreto 302/2011, de 25 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Gestión Electrónica de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; el Decreto 236/2010, de 3 de septiembre, de atención al ciudadano en la Administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; o el Decreto 286/2010, de 5 de noviembre, sobre medidas de simplificación documental en los procedimientos administrativos de la Administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
La ley se incardinaba, por otra parte, en un entramado normativo complejo, formado por múltiples niveles, aparte del autonómico ya citado. En primer lugar, el nivel constitucional, con el artículo 9.2, que establece la obligación de los poderes públicos de facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social; el 23.1, que reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos; y el 105.1.b) que ordena al legislador regular el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecta a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas. En segundo término, el nivel europeo, en donde cabe citar el Convenio sobre el acceso a documentos públicos, del Consejo de Europa; el Reglamento (CE) n.° 1049/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento; la Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, sobre el acceso del público a la información ambiental; o la Directiva 2003/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente. En tercer lugar, el nivel estatal, con normas tan relevantes como la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente; la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos; y la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público.
Asimismo, la ley se incardinaba plenamente en el ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. El artículo 10.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia declara la competencia exclusiva de nuestra Comunidad Autónoma sobre la organización, régimen jurídico y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno (punto 1), así como sobre el procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la Administración propia (punto 29). Más adelante, en el artículo 51, punto 1, atribuye a la Comunidad Autónoma la facultad de creación y estructuración de su propia Administración pública, dentro, como no puede ser de otra forma, de los principios generales y normas básicas del Estado, a fin de garantizar el tratamiento igual de los administrados antes las distintas administraciones.
Uno de los retos fundamentales del momento actual del discurrir colectivo, tanto en España como en la Región de Murcia, es recuperar la confianza de la ciudadanía en las instituciones representativas y de gobierno, y para conseguirlo es imprescindible mejorar la calidad de la democracia. Los ciudadanos, que son cada vez más críticos y exigentes con los poderes públicos, demandan, en consonancia con ello, gobiernos y administraciones más transparentes, más participativas y más responsables socialmente, que rindan cuentas de lo que hacen y de lo que gastan, y que escuchen y tengan presentes sus opiniones y deseos mayoritarios.
En una sociedad democrática los ciudadanos, además de ejercer su sufragio y tener reconocidos los derechos más elementales dentro de los procedimientos en que son parte directamente interesada, quieren saber, participar y colaborar activamente en las decisiones del poder. Ello exige la construcción de un sistema público de servicio, de excelencia en su funcionamiento, que genere confianza en la ciudadanía y le anime a participar, y que disponga de un sistema de control y vigilancia permanente sobre toda su actividad. De esta forma la Administración da cuenta a la ciudadanía de su actividad y con ello se refuerza la legitimidad de la propia Administración y de los propios servidores públicos.
La presente ley de modificación de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es una pieza fundamental de este objetivo, en la medida en que se ocupa de incidir en la nueva forma de interrelación entre la Administración pública y la ciudadanía, basada en la transparencia y orientada al establecimiento del llamado "Gobierno Abierto". Con esta expresión se define aquel sistema institucional que es capaz de entablar una permanente conversación con los ciudadanos, con el fin de escuchar lo que dicen y solicitan, que toma sus decisiones centrándose en sus necesidades y preferencias, que facilita la participación y la colaboración de la ciudadanía en la definición de sus políticas y en el ejercicio de sus funciones, que proporciona información y comunica de forma transparente aquello que decide y hace, que se somete a criterios de calidad y de mejora continua, y que está preparado para rendir cuentas y asumir su responsabilidad ante los ciudadanos a los que ha de servir.
De acuerdo con ello, la modificación de la ley tiene por objeto garantizar de forma mas efectiva: la transparencia en la actividad de la Comunidad Autónoma de Murcia y la obligación de informar a la ciudadanía sobre la planificación del gobierno y sus compromisos estratégicos; el derecho de los ciudadanos a acceder a la información pública, consolidando el principio de publicidad activa; el derecho, asimismo, de todos los ciudadanos a participar en la toma de decisiones, favoreciendo la generación de una cultura y hábitos de participación corresponsables en los asuntos públicos; y la evaluación de las políticas públicas, determinando la obligación de evaluar y la de comunicar los resultados de la misma. Como complemento necesario para el establecimiento del "Gobierno Abierto", regula también mecanismos para que la Administración pública se dote de estructuras y procedimientos simplificados e innovadores que la hagan más cercana y accesible.
Con la presente modificación de la ley se profundiza en la configuración de un diseño nuevo de la organización de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de sus entes públicos, y que adoptó un modelo que apuesta por la transparencia en la información de la que dispone, por fomentar su reutilización y por la participación y colaboración de los ciudadanos a los que debe servir, ahondando en una nueva forma de administrar, más abierta y participativa. Asimismo, en la modificación se han respetado escrupulosamente los límites de la legislación básica del Estado en materia de procedimiento administrativo común, dado que los derechos de acceso y el procedimiento y régimen de su ejercicio, amén de circunscribirse a su ámbito organizativo, no suponen quiebra alguna de tales límites, sino que, antes bien, van más allá del mínimo impuesto por dicha legislación. Resulta evidente que, en materia de transparencia, configurar un derecho de acceso a la información de que dispone la Administración con carácter menos restrictivo y, por tanto, más amplio que el regulado por el Estado, supone una mejora para todas las personas que se relacionan con ella. En este punto, tiene interés recordar que el artículo 9 del Estatuto de Autonomía señala que la Comunidad Autónoma, en el ámbito de su competencia y a través de sus órganos, velará por garantizar el adecuado ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas de cuantos residen en la Región, así como la observancia de sus deberes, promoverá las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean efectivas y reales, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud; y facilitará la participación de todos los murcianos en la vida política, económica, cultural y social de la Región.
El título I regula su objeto, las definiciones de los conceptos más relevantes de esta ley, así como sus principios inspiradores. La modificación introduce, dentro del objeto, referencias al “buen gobierno” y al “gobierno abierto”, así como nuevas definiciones y principios.
El título II, relativo a la transparencia de la actividad pública, se divide en tres capítulos. El primero configura el catálogo de derechos de los ciudadanos en materia de transparencia y de acceso a la información, así como las obligaciones derivadas del ejercicio de tales derechos. Este capítulo determina las entidades públicas sujetas a las obligaciones en materia de transparencia y de derecho de acceso, de manera análoga a la normativa básica estatal. Igualmente, obliga a otros sujetos privados a dar publicidad de determinados aspectos de su actividad como consecuencia de que la misma se encuentra financiada con fondos públicos. Finalmente, regula la obligación de suministro de información por parte de determinadas personas que, no estando incluidas en su ámbito de aplicación, prestan servicios públicos o ejercen potestades administrativas.
El capítulo II se estructura, a su vez, en dos secciones. La primera sección detalla las obligaciones de publicidad activa que corresponden a las entidades e instituciones incluidas en el ámbito de aplicación de la ley, introduciendo la modificación la figura del “responsable de publicidad activa” y la obligación de actualizar mensualmente la información pública de recursos humanos; regula el Portal de Transparencia de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia como dirección electrónica donde se pondrá a disposición de los ciudadanos toda la información susceptible de publicidad activa que se detalla en su sección segunda, así como el régimen de datos abiertos y las condiciones de reutilización de la información pública al amparo de lo dispuesto en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, y en la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público. Por su parte, la modificación incorpora el deber de la consejería responsable del Portal de la Transparencia de promover la homogeneización de los diferentes tipos de informaciones que hay que publicar, entre todas las administraciones que están sujetas a ello. Finalmente, en el capítulo se encomienda al Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia el control del cumplimiento de las obligaciones anteriores.
El capítulo III desarrolla el régimen que, sobre el derecho de acceso a la información pública, se contiene en los artículos 12 y siguientes de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, contemplando el régimen de las obligaciones y límites a tal derecho, así como los aspectos relativos al procedimiento de acceso y a su formalización en la Administración regional. Reduciendo la modificación el plazo para la resolución del procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso.
El título III desarrolla el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, estableciendo medidas de fomento e instrumentos para articular tal participación, entre los que destacan las iniciativas ciudadanas, como medio para solicitar a la Administración regional el inicio de procedimientos de regulación o de actuación sobre cualquier tema que resulte de interés para los mismos. Reduciendo la modificación, de 6.000 a 2.000, el número de firmas necesarias para solicitar el inicio de estos procedimientos. La Ley crea, asimismo, la Ley un Censo de participación ciudadana de la Región de Murcia en el que se podrán inscribir todos los ciudadanos y entidades que deseen participar en los asuntos públicos de la Administración regional.
El título IV, relativo a la organización y el fomento de la transparencia y la participación ciudadana en la Administración regional, regula, en su capítulo l, las funciones de la consejería competente en la materia, creando una comisión interdepartamental encargada de la planificación, coordinación e impulso en la Administración regional de las medidas que en materia de transparencia se derivan de la ley, y una Oficina de la Transparencia y la Participación Ciudadana como órgano de gestión y ejecución de tales medidas.
El capítulo II crea el Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia como órgano independiente de control, que velará por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y por la garantía del derecho de acceso a la información pública.
La modificación configura al Consejo como un ente de los previstos en la disposición adicional quinta de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia e introduce cambios en su composición, en la designación del titular de la presidencia, en la propuesta de sus miembros y en las obligaciones de los mismos.
El capítulo III regula la integración de la transparencia en la gestión administrativa y las medidas de fomento de la misma.
La modificación incorpora un nuevo capítulo IV que regula el Consejo Regional de Participación Ciudadana.
El título V, relativo al régimen sancionador, establece el régimen disciplinario de las autoridades y empleados públicos al servicio de la Administración regional, y el régimen sancionador aplicable a los incumplimientos de las obligaciones de publicidad activa contempladas en la presente ley por otros sujetos.
Finalmente, la modificación incorpora un nuevo título VI a la ley, relativo a la “Transparencia en el Buen Gobierno” y que regula la ética del buen gobierno de los altos cargos.